常见问题 | 在线留言欢迎光临第一论文网,权威的论文发表,论文代写平台,我们将竭诚为您服务!
您的位置: >首页 -> 文哲艺术论文 -> 音乐舞蹈 -> 文章内容

快速导航

推荐期刊

政府的性质与税制改革

作者:不详 更新时间:2011-11-15 13:22:05

陈宪教授在上海交通大学的讲演政府的性质与税制改革  就我国目前情况而言,既满足公共财政支出需要,又降低全口径财政收入规模的可能途径,是加快建立公共财政制度的步伐,严格支出范围,提高其透明度,并做好交通运输、公共事业等规划,避免重复建设,大幅度提高公共资源的配置和使用效率。通过提高公共资源配置的有效性,可以提高政府的合法性。尽管有效性的提高主要是量变,但是,不断提高的有效性,对于支撑政府的合法性有着不可忽视的作用。  一、政府的性质:合法性与有效性的统一  经济学、主要是公共经济学将问题引导到公共资源配置效率,怎样在有限公共资源的情况下,尽可能多地提供公共服务。  政府是什么,即政府一般,各种定义大同小异。“政府是指在一定地理区域内拥有专有的权力来强制执行一些行为规则的机构”。这个表述比较一般化。政府的性质,即政府特殊,也在回答政府是什么,但不同学科可能有不同回答。首先是政治学的回答。马克思主义认为,国家是阶级统治的工具,因此,政府的机制是合法行使暴力。现代社会,为大多数人接受的政府性质的学说是社会契约学说。该学说认为,在人类的集体生活中,如果没有置于个人之上的机构来协调和控制个人之间的冲突,社会将陷入混乱。为了维持公共秩序,更好保护个人权利,个人让渡一部分私人权力(个人缴纳所得税,就是让渡一部分私权),形成公共权力,通过社会契约形式,组成政府来行使公共权力。  用历史与逻辑一致的观点看政府,早期政府存在的主要目的,就是为了维持秩序,保障安全,使人类集体生活成为可能。后来福利思想的出现,政府存在的目的,就还包括为全体公民提供基本社会福利。可见,政府的性质既有一般性和特殊性,还有这些一般性和特殊性在不同阶段的表现形式。概括起来,其存在的理由主要包括三个方面:暴力的工具,统治和治理的工具,提供社会福利的工具。  政治学回答在什么情况下,政府是有用的,有哪些用,即合法性问题。政府的合法性主要是关于政府公共权力产生的机制。如果在不施加暴力的情况下,政府公共权力被公民自愿接受,那么,政府就拥有合法性。  在现代社会,公共权力的领域主要是公共资源配置,其目的就是有效提供公共服务。经济学和公共经济学回答在什么情况下,政府是有效的,怎样才能有效,即其有效性问题。合法性是有效性的基础,有效性为合法性提供支持。政治学已经将政府的合法性与社会福利联系起来,即政府要在维持秩序、保障安全的同时,为本国公民提供社会福利,具体的就是各种公共服务。经济学、主要是公共经济学将问题引导到公共资源配置效率,怎样在有限公共资源的情况下,尽可能多地提供公共服务。  科斯在谈到企业的存在时说,只有当避免了的费用(指交易费用)大于企业在协调生产要素活动中所承担的费用,组织企业才是有利的。科斯和其后的威廉姆森等经济学家用交易费用经济学,解释为什么有些交易发生在企业内部,而另一些类似交易却发生在企业外部的市场上。这里,企业就面临着在内部交易还是外部交易的重要选择,这个选择决定了企业的利润水平和发展空间。运用这一方法论来分析政府,首先,政府的费用分为间接费用和直接费用,即政府自身的费用(如各种形式的行政管理费用)和公共服务的费用(如国防、教育、公共卫生和医疗费用)。因此,只有当政府最小化自身费用,最大化公共服务费用时,政府才是有效的。其次,无论政府自身的费用还是公共服务的费用,也都有发生在内部还是发生在市场的问题。这里的选择,不仅决定了公共资源的配置效率,而且还可能防止政府作为公共组织可能产生的弊端。  政府的费用即支出来自于税收收入、非税收入和债务收入。税收收入加非税收入为全口径财政收入。按照IMF的标准,这里的税收收入基本对应一般预算收入,非税收入则包括预算外收入、政府性基金收入、土地有偿使用收入(或者说土地出让金)、社保基金收入。在过去的0余年里,我国税收收入在全口径财政收入中的比重约为%,与国际水平比较,我国非税收入在全口径财政收入中占有较高比重。在非税收入的来源中,占大头的是土地出让金和社保缴费收入。债务收入现在也是政府收入的重要来源,且成为调节经济社会发展的重要手段。目前比较普遍的现象是政府债务过重。政府收入规模,以及这一规模与政府职能和政府支出的关系,一直以来都是公共资源配置中的关键问题。  00年,我国全口径财政收入超过0万亿元,其占GDP的比重达到.%。有专家预计,未来这一比例难以低于0%。就我国目前情况而言,既满足公共财政支出需要,又降低全口径财政收入规模的可能途径,是加快建立公共财政制度的步伐,严格支出范围,提高其透明度,并做好交通运输、公共事业等规划,避免重复建设,大幅度提高公共资源的配置和使用效率。通过提高公共资源配置的有效性,可以提高政府的合法性。尽管有效性的提高主要是量变,但是,不断提高的有效性,对于支撑政府的合法性有着不可忽视的作用。中国政府改革开放以来的实践就足以证明这一点。  二、政府的性质决定了税制的理念和原则  如果发展中国家不重蹈高福利国家的覆辙,就必须在发展经济、增加保障开支的同时,建立更有效率的保障社会公平的制度。  关于税制的理念和原则,以往有太多的论述。不过,由于税收是政府的主要行为,在具体的历史阶段,其理念和原则理所当然与政府的性质有关。  由政府的性质决定的税制理念和原则,位居第一位的,无疑是公平,公平的理念和公平的原则。然而,这里涉及哪些方面的公平,是一个需要讨论的问题。其实,早在威廉·配第表述税收的公平原则时,就包含了两层意思:第一,税收要对任何人、任何东西“无所偏袒”;第二,税负也不能过重。第一层意思就是我们现在所说的纳税主体间的公平,这里的主体包括自然人和法人。这就是凯恩斯所说的,对于情况相同的人征收相同的赋税;对于情况不同的人,征收不同的赋税,做到横的公平和纵的公平。如果做不到这个意义上的公平,不但损害个人的利益,同时有损于国家的收入。  第二层意思,税负不能过重。怎么叫过重?这实际上有一个宏观公平的问题,即在总体税负和公共服务之间的公平。纳税是为了购买公共服务,生产公共服务是有成本的。这里就有如何使既定的税负提供更多公共服务的问题。如果大多数纳税人认为,与获得的公共服务相比,他们缴纳的税收是值得的,那么,这个宏观公平的问题就解决了。  现实的大部分情形是,人们总是对获得的公共服务不满意。直观的解释是,提供公共服务的主体即政府有成本的问题,因此,直接用于公共服务的税收收入总是小于全部税收收入。但是,不能忽略的是,公共服务有来自规模经济的溢出。如果政府自身的成本低于规模经济的溢出,那么,纳税主体就能获得比较满意的公共服务,税负的宏观公平就基本实现了。现在的情形往往是,政府自身的成本大于公共服务规模经济的溢出,因此,纳税主体普遍没有感觉到获得了等值的公共服务。对于现阶段的中国来说,做到税负的宏观公平,就要加快转变政府职能,加快政府改革和自身建设的步伐,切实使政府的行政成本降下来,使公共服务的数量和质量提上去。  这里要阐述的第二个税制理念和原则是适度,适度的理念和原则。首先,适度原则是讲税收与经济的关系:既要征税,也要保证经济发展尽可能不受或少受影响。对于经济和社会发展来说,税收是必要的“恶”。我们不是无政府主义者,同时,还要获得由个人提供并不经济的公共服务,就必须纳税。但是,如果税种过多,税率过高,影响到纳税人的经济活动,包括消费活动、经营活动和投资活动,那么,就会通过影响经济活动,进而影响税源,最终影响税收收入。这种情况一旦发生,就是政府和纳税人“双输”的局面。可见,适度原则的具体要求是慎选税种,慎定税率,也就是少税种,低税率。尽管许多国家政府都是这么说,但真正做到使老百姓满意的不多。  适度原则除了讲税收和经济的关系,事实上还需要讲税收和社会的关系,尤其在当下中国,在建设和谐社会的背景下,讲税收和社会的关系显得十分重要。这里的关系,用弗里德曼的话来说,就是“一种特殊的税收和一种特殊的转移支付计划的混合体”。特殊的税收就是社会保障税,即个人对各种社会保障账户的缴付。特殊的转移支付就是社会保障账户对个人的各种支付。从目前世界各国的情况来看,税收与社会关系的状况,基本是两种情形,一种是过度的情形,即用高税收支撑高福利的情形;另一种是不到位的情形,这里,不到位可能是征税能力的原因,没有足够的税收支撑基本的社会保障水平;也可能是制度缺失或执行不力,没有保证基本社会保障的支出水平。  欧洲高福利国家全民普享式的、超出实际支付能力的社会保障体系,就是典型的过度情形。在国际经济竞争、人口老龄化和财政负担过重压力下,这一保障体系已难以为继。欧洲部分国家主权债务危机就是具体表现。对此,改革的基本取向,一是减少超出基本需求的社会福利,重构社会保障体系;二是缩小政府作用,扩大社会参与和责任分担,密切个人义务和受益水平的联系。相对于发达国家,发展中国家的社会保障只能在“低水平”上“保基本”。现在的主要矛盾是,社会保障覆盖面过于狭窄,尤其是养老、医疗和失业的社会保险,只是公共部门和大型企业的工作人员才享有的奢侈品。这是不到位的具体表现。如果发展中国家不重蹈高福利国家的覆辙,就必须在发展经济、增加保障开支的同时,建立更有效率的保障社会公平的制度。  第三个税制理念和原则是效率原则。这里的效率,一方面来自税收制度,即制度效率;另一方面来自征收环节,即征收效率。制度效率是指税收制度的设计应讲求效率,必须在税务行政、资源利用、经济运转方面尽可能提高效率。征收效率是指征税手续不能过于繁琐,应尽量给纳税人以便利。通过提高征收效率并强化征收管理,减少直接征税成本和纳税人除税款以外的从属费用和额外负担。由此带来的效率,既相当于提高了政府的行政效率,又减轻了纳税人的负担。  提高税收的制度效率和征收效率,等同于提高公共资源的配置效率。公共资源配置的效率内含着公平,这是公共资源不同于私人资源的最大特点。因为,公共资源配置要追求社会价值和公共福利最大化,其看似追求经济价值的行为,如生产和提供公共品,背后也是追求广义的社会价值,即包括生态价值在内的社会价值。一个社会最重要的价值,就是公平公正。所有不当和违法配置的公共资源,一方面不能产出公共服务,无助于社会价值的实现,另一方面势必加剧全社会的不公平,因为一部分人占有了过多公共资源,大部分人平均可得的公共服务就减少了。这就是公共资源配置的公平缺失。同样,税制的效率内含着公平公正,与其追求的社会价值是一致的。因此,努力提高税制和征收的效率,有广泛的意义。  三、中国税制改革的三点思考  税制改革要着力解决公共服务提供责任和模式问题,否则,建设服务型政府的目标就难以落地,基本公共服务均等化就无法实现。  不难看出,目前中国社会面临的一些重大问题,如转变经济发展方式、缩小居民收入分配差距、政府自身改革与建设,都与税制改革密切相关。转变发展方式的一个重要方面,就是产业结构的调整升级,加快现代服务业的发展,是题中应有之义。合理的税制在产业结构的调整升级中起着杠杆的作用,因此,形成与现代产业体系相适应的税收制度,就显得至关重要。最近,我国政府在多种场合强调收入分配改革应该提速,以改变国富民穷和收入分配差距拉大的局面,税收制度改革又成为其中的重要一环。政府自身的改革与建设,是从转变政府职能开始的,这一转变过程,一方面是解决政府职能“越位”与“缺位”的问题,另一方面,是在中央政府与地方政府,以及各级地方政府之间重新进行事权和财权划分,以适应建设服务型政府的需要。这显然也与税制改革有关。  、营业税改革的思考。  我们知道,我国的税收制度形成于工业化初期,尽管以后经过几次改革,但其基本的架构和思路,仍然是与以制造业为主的产业结构相适应的。  以该税制的两个基本税种———针对制造业的产品税和针对服务业的营业税的沿革为例。由于产品税存在大量重复征收,且严重不利于生产过程的专业化,我国在上世纪0年代末就开始增值税试点;年0月颁布了实行增值税的有关文件;年月日全面推行增值税制度。增值税有三种类型,即生产型、收入型和消费型增值税。我国最初实行的是税负较重的生产型增值税。事实上,营业税存在和产品税一样的问题:对交易额征税,直接抑制市场交易规模;有重复征收的问题,在专业化要求越高的经济活动中,重复征收的频率就越高。在服务业尚不为主导产业时,营业税改革迟迟没有被提上改革的议事日程。而且,我国营业税税率几十年一贯制,一般为%,加上其他附加,服务业企业营业税的实际税率为.%左右。如果说这个税率是与当时的产品税相对应的,那么,当产品税改为增值税以后,特别是在00年增值税转型(从生产型转为消费型)以后,人们说服务业企业相对于制造业企业税负过重,就不为过了。  服务业企业除了要征收营业税,还和制造业企业一样,要对其利润征收%的公司所得税。就成本结构而言,服务业企业与制造业企业最大的不同,是绝大部分服务业企业的劳动成本和人力资本成本是占比最高的成本,这和大部分制造业企业物料成本占比最高形成对比。劳动成本和人力资本成本均表现为个人收入,因此,要征收个人所得税。与此同时,人力资本参与分配的一个具体表现,就是获得分红或奖金,由此产生的个人收入也要征收个人所得税。正是因为考虑到服务业企业缴纳了公司所得税,以及占其营业额比重较高的个人所得税,在大部分市场经济国家,服务业企业是不缴纳营业税的。我国基于服务经济的税收体制改革需要借鉴和参照这一做法。  数据显示,一部分服务业企业的净利润率是做不到%的,大部分服务行业的平均利润率都在%-0%。征收营业税就意味着,不论企业的这项业务是盈利还是亏损,都要缴纳.%的税收。这是导致“多输”的做法,即服务业企业的盈利空间受到抑制,发展的激励机制不足;服务业的整体发展受到抑制,远不足以满足我国国民经济与社会发展的需要;政府的税收额最终也是受到影响的。由此就提出了基于服务经济的税制改革基本方向———废止营业税。作为过渡,近期要迅速做出大幅度降低营业税税率的制度安排,并加快服务业增收增值税的改革试点。从目前中央给予上海“两个中心”建设的有关税收优惠政策中,可以发现这一政策的具体动向。  、直接税与间接税改革的思考。  为了更好发挥税收调节收入分配的作用,一个基本方向就是逐步提高直接税的比重,降低间接税比重。  长期以来,我国税收的主要来源是间接税,它已成为调节收入分配的掣肘之一。所谓间接税,是指纳税义务人不是税收的实际负担人,纳税义务人能够用提高价格或提高收费标准等方法把税收负担转嫁给别人的税种。属于间接税税收的纳税人,虽然表面上负有纳税义务,但是,实际上已将自己的税款加于所销售商品的价格上,由消费者负担或用其他方式转嫁给别人,即纳税人与负税人不一致。譬如,穷人一年收入万元,支出万元。这里面的每一分钱都要交税。而富人一年收入00万元,支出0万元。只有0%的收入要交税。相比起来,穷人的收入中缴税的比例反而要高于富人。可见,间接税实际上扭曲了税收结构,是一种累退税,不仅不利于为民减负,还会成为拉大收入差距的因素之一。而且,间接税实际上改变了市场终端产品的价格,扭曲了价格信号,不利于市场机制发挥作用。  与间接税不同,直接税的纳税义务人就是税收的实际承担人,税负直接,有助于培育纳税人意识,也有助于财政政策发挥“内在稳定器”的作用。  绝大多数的发达国家都是直接税为主的国家。即使传统上被认为是增值税鼻祖的法国,目前直接税税额占其总税收额也超过%。经合组织个国家,直接税占税收收入的比重都超过0%,平均超过0%,而税收收入占政府财政收入的比重则超过0%。从00年的情况看,我国税收总额为.亿元,种直接税.亿元,种间接税0.亿元,两者所占的比重分别为0%和0%。与年相比,直接税的比重提高了.个百分点,间接税的比重则降低了.个百分点。尽管如此,我国以提高直接税比重为目标的税制改革,任务仍然十分艰巨。  、完善分税制改革的思考。  长期以来,在我国中央政府和地方政府之间存在的事权与财权的关系,一直没有在体制和制度框架中得到有效解决。在目前的分税制体制下,中央政府有过度地下放公共服务责任的倾向。中国是单一制的政府结构,但公共服务责任的下放比多数联邦制国家走得更远,甚至在其他国家通常由联邦政府或中央政府负责的社会保障与福利,在中国也主要由地方政府来承担。00年,在我国政府的医疗卫生支出中,有%是由地方政府承担的,这在国际社会是不多见的。  在市场经济条件下,义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责,具有极高的溢出效应,绝大多数国家都将其作为全国性的公共服务,理应由中央政府承担主要责任,政府的基本职能也必须依此来确定。中国公民在获得公共福利方面落后于世界的先进水平,甚至在许多发展中国家的后面。这是由财力明显不足的地方政府来承担全国性的公共服务所带来的一个必然结果。由于各级政府财权与事权严重背离,分税制就无法起到平衡地区差异的作用,更导致了地方政府财源的缩减,促使其寻找非税收入的来源。许多城市的财政,主要依靠出卖土地筹集收入,越是东部沿海地区,卖地收入占地方财政的比例就越高,有的甚至达到0%以上。而县乡财政则只能靠收费和罚款来维持,且越是在经济欠发达的地区,越是在基层的乡镇,收费、罚款的情况就越严重。如此恶性循环,落后地区县域经济就越是萧条,投资少、创业难、就业机会少,甚至失去了吸收附近农村剩余劳动力的功能,从而出现了近几年来剩余劳动力过度地向大中城市转移和流动的现象。  上述情况表明,下阶段的税制改革要着力解决公共服务提供责任和模式问题,否则,建设服务型政府的目标就难以落地,基本公共服务均等化就无法实现。